Налоговая реформа уже не состоялась

Вавилов А.П.

Газета "Время новостей", № 45, 2003.

Текущая неделя стала началом экономического кризиса в стране. СМИ процитировали слова первого замминистра финансов АлексеяУлюкаева о том, что инфляция в марте «будет не выше 1,5%». Но это означает, что инфляция уже превысила аналогичные показатели прошлого года, что говорит о негативном пути, по которому пошла российская экономика. Причин этому много, но в основе -- это системная ошибка правительства, не использовавшего трехгодичный спокойный период для проведения радикальных структурных реформ в экономике.

Заседание правительства на этой неделе еще раз выявило главные недостатки экономической политики последних трех лет: отсутствие стратегической направленности, недостаточная концентрация на ключевых направлениях развития, излишний консерватизм и инерционность.

Основное требование к налоговой политике не препятствовать экономическому росту. Главный упор стратегии роста (если, конечно, нас интересует развитие, а не консервация отставания) должен быть сделан на двух направлениях. Во-первых, на обеспечении условий для входа новых предприятий на рынок. Девальвация рубля и импортозамещение выявили предприятия, способные к конкурентной борьбе и не нуждающиеся в поддержке государства. Те же, кто не воспользовался благоприятной ситуацией для модернизации производства, имеют мало шансов повысить конкурентоспособность при ухудшении внешних условий. Во-вторых, необходимо сосредоточить усилия на развитии секторов неторгуемых товаров (например, сферы услуг), более других защищенных от конкуренции импорта естественными торговыми барьерами.

Основной движущей силой такой модели является создание новых производств малым и средним бизнесом. Помимо роста доходов населения и спроса данная стратегия роста позволит осуществить структурные сдвиги в экономике без значительного увеличения безработицы. Кроме того, рост продуктивности в секторах неторгуемых товаров замедлит реальное утяжеление рубля, которое в среднесрочной перспективе определяется ценовой пропорцией торгуемых и неторгуемых товаров. Наконец, вовлечение в рыночную орбиту секторов ЖКХ, транспорта и электроэнергетики, также относящихся к неторгуемым товарам, усилит эффекты политики, ориентированной на внутренний рост.

Чтобы налоговые преобразования способствовали реализации такой стратегии, необходиморадикальное снижение реального налогового бремени. Неудачный опыт некоторых стран (например, США, которые в начале 80-х годов пытались провести снижение налогов в несколько этапов) демонстрирует отрицательные последствия постепенной, пошаговой налоговой либерализации. Предприниматели в таких условиях обычно занимают выжидательную позицию, не спеша с инвестициями. В случае России такое поведение вполне оправданно, так как заявленная властями политика может претерпеть существенные зигзаги при резком ухудшении внешнеэкономических условий. Поэтому радикальное снижение уровня налогов диктуется не только тем, что нужен определенный «порог чувствительности», чтобы бизнес отреагировал на шаги государства, но и учетом ожиданий экономических агентов.

Конечно, налоговая реформа должна дополняться сокращением бюджетных расходов, которое обеспечит необратимость снижения налогового бремени. Однако полное решение данной задачи возможно лишь в более длительной перспективе. Чтобы радикальная налоговая реформа не привязывалась по срокам к бюджетной реформе, необходима опора на страхующий механизм в виде рыночных заимствований. Неоднократные популистские заявления властей об их ненужности в благоприятных условиях свидетельствуют о крайнем нежелании радикальных действий. Предлагаемый Минфином вариант финансовой «подушки» на основе стабилизационного фонда, по сути, отражает консервативные намерения фискальной власти в налоговой сфере.

При проведении радикальной налоговой реформы необходимо сосредоточиться на налогах, в наибольшей мере тормозящих предпринимательскую и инвестиционную активность. В этом смысле самым важным является снижение ЕСН и налога на прибыль. Роль НДС в этом отношении существенно меньше: будучи по сути косвенными налогом на потребителей, он дополняет подоходный налог, и его снижение гораздо слабее повлияет на стимулы к росту. Важно также, что НДС является одним из наименее искажающих и затратных налогов в смысле администрирования. Поэтому правительству следует оставить ставку НДС на уровне 20%, отменив льготы по нему, но пойдя при этом на более радикальное снижение налогов, искажающих бизнес.

Поддержка предпринимательской активности на уровне малого и среднего бизнеса требует не только радикального снижения налоговой нагрузки и реального снижения административного давления, но и быстрого проведения реформы местного самоуправления. Для этого в распоряжение местных властей необходимо передать полномочия по доходам, позволяющие не только выполнять обязательства, но и обеспечивать условия для развития бизнеса. При этом основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать, а за более низким уровнем необходимо оставить более устойчивые источники доходов. Межуровневое перераспределение бюджетной и налоговой нагрузки должно согласовываться с задачами поддержки малого и среднего бизнеса на местах, а не диктоваться только лишь нуждами фискальной политики, главным образом в интересах центра.

На деле речь пока идет о перераспределении налоговой нагрузки на уровне регионов. Предполагается, что отмена налога с продаж с 1 января 2004 г. будет компенсироваться новыми налогами на имущество и землю, а также акцизами. Такая мера необходима, но недостаточна для компенсации потерь в условиях реформы местного самоуправления, предполагающей делегирование существенных налоговых полномочий с регионального уровня на местный. Поэтому федеральная власть должна быть готова к более радикальным действиям, а именно, передаче некоторой доли НДС (4--5%) региональным бюджетам. Это более оправданный шаг по сравнению с предложенным Минфином сокращением НДС до 18% начиная с 2004 г. (до 15% -- с 2006 г.), который позволит предотвратить ряд сбоев в налоговой реформе на уровне регионов и муниципалитетов.

Чтобы минимизировать социальные потери от таких сбоев и в то же время не допустить роста иждивенчества на региональном и местном уровнях, необходимо заранее построить эффективную систему межуровнего распределения фискальных рисков на основе двух принципов. Во-первых, передача на места дополнительных социальных обязательств должна предусматривать минимальный стандартный уровень расходов. Недостаток средств местных бюджетов в его рамках должен покрываться налоговыми поступлениями в вышестоящие бюджеты. Социальные обязательства местных властей сверх стандартного уровня обеспечиваются дополнительными налоговыми доходами, получаемыми на местах.

Во-вторых, необходимо создание страхового механизма, соответствующего вертикали власти, в котором роль страхователя «последней инстанции» отводится федеральному центру. При этом возможен временный возврат определенных социальных обязательств верхнему эшелону власти с изъятием соответствующих налоговых прав конкретных властей на местах. Однако такое отчуждение полномочий должно происходить в исключительных и четко определенных случаях, когда местные власти оказываются неспособными к самостоятельной финансовой деятельности. Для успеха данной реформы крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами. Иначе пропадут стимулы к эффективному налоговому администрированию на местах, а вся ответственность за налоговую политику в конечном итоге будет переложена на федеральный центр.Статья подготовлена при участии Георгия ТРОФИМОВА, сотрудника Института финансовых исследований

Возврат к списку